Доклад
главного специалиста-эксперта отдела антимонопольного контроля хозяйствующих субъектов - Пономаревой Ирины Александровны
«Антимонопольный контроль за органами власти»
В 2019 году Тамбовское УФАС России по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции выдало 12 предупреждений органам власти.
Хотелось обратить внимание на выявленные признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В августе 2019 года в отношении администрации города Кирсанова была проведена выездная проверка соблюдения антимонопольного законодательства администрацией города Кирсанова Тамбовской области.
По результатам проведенной проверки администрации города Кирсанова было выдано 4 предупреждения о прекращении признаков нарушения антимонопольного законодательства.
1. Так, в сентябре 2019 года было выдано предупреждение № 068/01/15-736/2019 о прекращении признаков нарушения, действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Установлено, что администрация города Кирсанова в 2018 году предоставила в аренду МУП «Городской рынок» земельный участок площадью 1608 кв.м., с разрешенным использованием: ярмарки, сроком на 11 месяцев.
После истечения срока аренды данного земельного участка администрация города Кирсанова 1 августа 2019 года снова предоставила данный земельный участок МУП «Городской рынок».
Предоставление данного земельного участка осуществлялось без проведения торгов, на основании статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, которой установлены случаи предоставления земельных участков, как на торгах, так и без проведения торгов.
Так, подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса, на праве оперативного управления.
В силу пункта 1 статьи 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено данной статьей или другими федеральными законами, граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приобретение таких земельных участков в собственность или в аренду.
В ходе проверки было установлено, за МУП «Городской рынок» закреплено на праве хозяйственного ведения сооружение-ограждение общей площадью 49,3 кв.м., которое расположено на предоставленном в аренду земельном участке.
При этом, как следует из данных договоров площадь предоставленного земельного участка составляет 1608 кв.м, что превышает площадь находящегося на нем сооружения почти в 33 раза.
Согласно нормам Гражданского кодекса РФ собственник здания, находящегося на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.
При переходе права собственности на здание, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием, но при этом должен предоставляться земельный участок необходимый для его использования.
Следователь, собственник объектов недвижимости, требующий предоставления земельного участка, должен представить доказательства, подтверждающие необходимость использования земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации приобретенных объектов недвижимого имущества, в том числе в заявленных целях.
Однако, представленные администрацией города Кирсанова в ходе проверки документы не подтвердили право МУП «Городской рынок» на получение без проведения торгов в аренду земельного участка площадью 1608 кв.м. под объект недвижимого имущества, площадь которого составляет 49,3 кв.м., и не свидетельствуют о том, что испрашиваемая площадь земельного участка необходима для эксплуатации находящегося на нем объекта.
Также, без надлежащего обоснования, предоставлен без проведения торгов в аренду земельный участок для использования в целях ярмарки площадью 851 кв.м. под объект недвижимости, площадь которого составляет 8 кв.м., который закреплен также за МУП «Городской рынок» на праве хозяйственного ведения.
Указанное свидетельствует о предоставлении преимущественного права МУП «Городской рынок» на получение без проведения торгов вышеуказанных земельных участков для организации ярмарки, что приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению конкуренции на рынке услуг по предоставлению торговых мест на ярмарках.
Тамбовское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупредило администрацию Тамбовской области о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер по устранению последствий нарушения, а именно:
- возвратить земельные участки, предоставленные МУП «Городской рынок» в муниципальную казну.
Предписание исполнено в срок, земельные участки возвращены.
2. Признаки аналогичного нарушения установлены и при предоставлении администрацией города Кирсанова в аренду, а затем в собственность ООО «Кристалл» земельного участка площадью 22603 кв.м., с разрешенным использование: земельный участки под размещение производственных и административных зданий, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, продовольственного снабжения.
Установлено, что в июне 2018 года ООО «Кристалл» приобрело в собственность недвижимое имущество - здание, площадью 64,3 кв.м., на основании договора купли-продажи № 1, заключенного с ООО «Дорожник».
В июне этого же года ООО «Кристалл» зарегистрировало право собственности.
В августе 2018 года администрация города Кирсанова предоставила в аренду Обществу с ограниченной ответственностью «Кристалл» земельный участок площадью 22603 кв.м.
Затем, в октябре 2018 года разрешила продажу Обществу с ограниченной ответственностью «Кристалл» данного земельного участка.
Данный земельный участок также предоставлен в аренду и в собственность без проведения торгов на основании статей 39.3 и 39.6 Земельного кодекса РФ, устанавливающих случаи продажи и аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов.
Как установлено, на земельном участке расположено нежилое здание общей площадью 64,3 кв.м., которое принадлежит ООО «Кристалл» на праве собственности.
При этом, как следует из договоров аренды и купли-продажи площадь проданного земельного участка составляет 22603 кв.м, что превышает площадь находящегося на нем сооружения почти в 350 раз.
Согласно нормам Гражданского кодекса РФ собственник здания, находящегося на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.
При переходе права собственности на здание, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием, но при этом должен предоставляться земельный участок необходимый для его использования.
Статьей 35 ЗК РФ также установлено, что при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
Исходя из указанного следует, что собственник объектов недвижимости, требующий предоставления земельного участка, должен представить доказательства, подтверждающие необходимость использования земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации приобретенных объектов недвижимого имущества, в том числе в заявленных целях.
Однако, представленные администрацией города Кирсанова и ООО «Кристалл» документы не подтверждают право Общества на получение без проведения торгов в аренду, а затем в собственность земельного участка площадью 22603 кв.м. под объект недвижимого имущества, площадь которого составляет 64,3 кв.м., не свидетельствуют о том, что испрашиваемая площадь земельного участка необходима для эксплуатации находящегося на нем объекта.
Кроме того, из представленных пояснений установлено, что приобретенный земельный участок необходим не для использования нежилого помещения - здания, расположенного на нем, а для строительства нового Масло Экстракционного Завода.
Указанное Обществом обстоятельство приобретения участка не является фактом, подтверждающим, что испрашиваемая площадь земельного участка необходима для эксплуатации находящегося на нем объекта.
Таким образом, администрация города Кирсанова, равно как и ООО «Кристалл», не подтвердили документарно, что представленный земельный участок в размере 22603 кв.м. необходим для эксплуатации расположенного на нем объекта недвижимости.
Это все свидетельствует о несоразмерности площади приобретенного Обществом земельного участка площади объекта недвижимости, расположенного на данном участке, и необоснованности предоставления ему без торгов участка площадью, значительно превышающей площадь объекта.
Тамбовское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупредило администрацию города Кирсанова о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер по устранению последствий нарушения, а именно:
1) отменить постановление администрации города Кирсанова, явившемся основанием для заключения договора купли-продажи земельного участка без соблюдения требований Земельного кодекса РФ, в том числе антимонопольного законодательства;
2) возвратить муниципальное имущество - земельный участок, предоставленный в нарушение требований, установленных действующим законодательством.
Данное предупреждение не исполнено. Администрация города Кирсанова обратилась в суд о признании данного предупреждения недействительным. В настоящее время идет судебное разбирательство.
Тамбовское УФАС России также возбудило дело в отношении администрации города Кирсанова в связи с невыполнением предупреждения. Дело находится в стадии рассмотрения.
3. По результатам проведенной проверки администрации города Кирсанова также было выдано еще два предупреждения о прекращении признаков нарушения антимонопольного законодательства в части установления не предусмотренных федеральным законом требований, которые являются излишним административным барьером при получении муниципальной услуги: «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций» и «Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, земельном участке, государственная собственность на который не разграничена».
Так, администрация города Кирсанова в административном регламенте предоставления муниципальных услуг «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций» в перечне документов, предоставляемых для выдачи разрешения, установила излишние требования, а именно:
- копию паспорта (для физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя;
- копию устава (для юридических лиц);
- договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция.
Согласно данному административному регламенту не предоставление указанных документов является основанием отказа в предоставлении муниципальной услуги в части выдачи разрешений.
Указание на предоставление в составе документов вышеуказанных документов является излишним требованием, так как действующим законодательством не предусмотрено обязательное наличие таких документов.
Статья 19 Закона о рекламе четко определяет, какие документы необходимы для предоставленной данной услуги.
Однако, администрация города Кирсанова в Административном регламенте установила требования, которые являются излишним административным барьером при получении данной муниципальной услуги, поскольку указанные документы не относятся непосредственно к требованиям и условиям размещения рекламных конструкций, что прямо противоречит статье 19 Закона о рекламе.
Установленное в Административном регламента требование о предоставлении вышеуказанных документов приводит или может привести к созданию необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Излишние требования к заявителям установлены и в административном регламенте «Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, земельном участке, государственная собственность на который не разграничена».
Так, согласно перечню документов, необходимых для участия в аукционе, заявителю необходимо представить информацию об общей площади информационных полей рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы этому лицу и его аффилированным лицам на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.
В настоящее время обязанность в ее предоставлении отсутствует, в связи с утратившей в июле 2014 года части 9.1 статьи 19 Закона о рекламе, устанавливающей такую обязанность.
Административным регламентом также установлены основания отказа для участие в аукционе, одним из которых является случай, если участник занимает преимущественное положение в сфере распространения наружной рекламы на момент подачи заявки на участие в аукционе в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о рекламе.
Указанное основание отказа в предоставлении муниципальной услуги является неправомерным, поскольку федеральным законом не предусмотрено такого основания для отказа.
Установленное в Административном регламенте требование о предоставлении вышеуказанных документов и неправомерный отказ приводит или может привести к созданию необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Тамбовское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупредило администрацию города Кирсанова о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства путем исключения неправомерных пунктов из административных регламентов.
Предупреждения исполнены в срок. Администрация города Кирсанова исключила неправомерные пункты из административных регламентов.
4. Хотелось обратить внимание еще на одно предупреждение 068/01/15-551/2019, выданное в ноябре 2019 года администрации Дельнодубравского сельсовета Сосновского района о прекращении признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Поводом к выдаче предупреждения послужило обращение гражданина.
В ходе рассмотрения заявления Тамбовское УФАС России установило, что администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района на основании решений Сосновского районного суда Тамбовской области в 2017 году приобрело право муниципальной собственности на 3/43 земельные доли из земельного участка сельскохозяйственного назначения
Данные доли были приобретены из числа невостребованных земельных долей, принадлежащих гражданину, который не передал их в аренду и не распорядился ими иным образом в течение трех и более лет подряд.
Кроме земельных долей, принадлежащих на праве муниципальной собственности администрации Дельнодубравского сельсовета, на указанном земельном участка имеются доли иных собственников, в том числе и гражданина, обратившегося с заявлением в Тамбовское УФАС России, а именно он имеет 4/43 доли.
Как следует из заявления, гражданин решил выделить земельный участок с целью использования его для своих нужд.
Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает порядок предоставления спорных земельных долей.
Статьей 12 Закона № 101-ФЗ установлены особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.
Так, абзацем 2 пункта 4 статьи 12 Закона № 101-ФЗ не позднее чем в течение одного месяца со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю орган местного самоуправления муниципального образования, в собственности которого находится данная земельная доля, обязан опубликовать в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, и разместить на своем официальном сайте в сети «Интернет» (при его наличии) информацию о возможности приобретения земельной доли на условиях, предусмотренных настоящим пунктом. Указанная информация размещается также на информационных щитах, расположенных на территории этого муниципального образования.
Как установлено, 27 июня 2019 года администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района зарегистрировала право общей долевой собственности 3/43.
12 июля 2019 года администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района в областной газете «Тамбовская жизнь» № 74 (27010) опубликовала извещение о возможности приобретения 3/43 земельной доли.
Согласно данной публикации администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района извещение адресовала сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, использующим земельный участок в общей долевой собственности.
19 июля 2019 года ООО «Агрофирма Жупиков» обратилось в администрацию Дельнодубравского сельсовета Сосновского района с заявлением о заключении договора купли-продажи 3/43 земельной доли. В подтверждение использования указанного в извещении земельного участка и заключения такого договора без торгов представлены сведения о расходах в связи с обработкой земельного участка и внесением удобрений, проведением посевных работ.
19 июля 2019 года администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района приняла постановление № 52 «О продаже земельных долей, находящихся в муниципальной собственности Дельнобудравского сельсовета», не дожидаясь обращений иных претендентов в ответ на публичное оповещение.
22 июля 2019 года на основании данного постановления между администрацией Дельнодубравского сельсовета Сосновского района и ООО «Агрофирма «Жупиков» заключен договор купли-продажи доли.
Также, в соответствии с извещением, опубликованным в газете «Тамбовская жизнь», 31 июля 2019 года в администрацию Дельнодубравского сельсовета Сосновского района поступило еще одно заявление от претендента на спорный участок - о намерении приобрести 3/43 земельной доли из указанного в объявлении земельного участка. В подтверждение использования земельного участка приложил выписку из единого государственного реестра недвижимости на указанный земельный участок, в которой содержатся сведения о принадлежащих ему на праве общей долевой собственности земельных долях.
Однако, земельная доля уже была продана администрацией сельсовета до истечения срока возможного реагирования всех потенциальных претендентов на ее приобретение и соблюдения принципа обеспечения конкуренции при этом.
Тамбовское УФАС России считает, что в действиях администрации Дельнодубравского сельсовета Сосновского района содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции, поскольку в нарушение требований действующего законодательства, в том числе антимонопольного, не обеспечено рассмотрение обращений всех претендентов на вышеобозначенную земельную долю, а также не обеспечены условия конкуренции при ее реализации.
Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения регулируются Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (статьи 1).
Согласно пункту 4 части 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ продажа земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется на основе принципа преимущественного права покупки доли другими участниками долевой собственности либо использующими этот земельный участок сельскохозяйственными организациями или гражданами - членами крестьянского (фермерского) хозяйства.
Пунктом 1 статьи 12 Закона № 101-ФЗ установлено, что без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, отказаться от права собственности на земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.
В силу пункта 4 статьи 12 Закона № 101-ФЗ в течение шести месяцев со дня возникновения права муниципальной собственности на земельную долю орган местного самоуправления вправе продать эту земельную долю сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.
Следовательно, в соответствии с указанными положениями Закона № 101-ФЗ продажа земельных долей муниципальным образованием, оформившим земельные доли в счет невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, носит открытый характер, любой из перечисленных законом субъектов может обратиться с соответствующим заявлением.
Статья 250 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов, а также случаев продажи доли в праве общей собственности на земельный участок собственником части расположенного на таком земельном участке здания или сооружения либо собственником помещения в указанных здании или сооружении.
Таким образом, из содержания изложенных норм следует, что право на покупку земельной доли в случае принятия собственником решения о ее продаже возникает в равной степени как у другого участника долевой собственности, так и у сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства, использующего земельный участок, находящийся в долевой собственности.
Однако, как установлено, администрацией Дельнодубравского сельсовета не были соблюдены требования о равности всех сторон на приобретение в собственность земельных долей и не соблюдены принципы справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры продажи земельных долей при наличии двух обращений, а именно осуществлена продажа земельной доли с нарушением конкурентных требований.
Наличие второго заявления о намерении приобрести земельные доли, поданного в пределах установленного срока после публикации, является несомненным в рассматриваемых обстоятельствах, но по его обращению не осуществлены требуемые законом действия, поскольку администрация сельсовета осуществила реализацию земельного участка (доли) до истечения срока ожидания заявлений всех возможных претендентов.
Как следует из вышеуказанного, продажа земельных долей была осуществлена в очень короткие сроки.
Так, объявление о продаже земельных долей было опубликовано 12 июля 2019 года, в день поступления заявления ООО «Агрофирма «Жупиков» 19.07.2019 было принято постановление о продаже Обществу рассматриваемой земельной доли, а 22 июля 2019 года был заключен договор купли-продажи, то есть с момента выхода объявления и до даты продажи прошло 11 дней, из которых 4 дня были выходными.
Закон № 101-ФЗ не определяет срок, в течение которого претенденты на приобретение долей из земельного участка могут подать заявление.
В то же время, статьей 441 Гражданского кодекса РФ определено, что когда в письменной оферте не определен срок для акцепта, договор считается заключенным, если акцепт получен лицом, направившим оферту, до окончания срока, установленного законом или иными правовыми актами, а если такой срок не установлен, - в течение нормально необходимого для этого времени.
К тому же, нормы действующего законодательства, которые определяют публикацию аналогичной информации, устанавливают предельный срок, а именно 30 дней.
Так, согласно статье 39.18 Земельного кодекса РФ, устанавливающей порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам, в том числе, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством, заявитель подает заявление о намерении участвовать в аукционе в течение тридцати дней со дня опубликования и размещения извещения.
Данный срок является разумным для подачи заявлений и принятия соответствующего решения, не нарушающего права и законные интересы лиц, заинтересованных в приобретении долей в праве собственности на рассматриваемый земельный участок.
Следовательно, администрация Дельнодубравского сельсовета обязана была предоставить нормально необходимое время для подачи заявлений на приобретение долей.
Указанное свидетельствует о формальном соблюдении администрацией Дельнодубравского сельсовета требований закона в части публичного информирования всех заинтересованных в покупке земельных долей лиц и одновременному лишению этих же лиц возможностей по приобретению.
В данном случае, действия администрация Дельнодубравского сельсовета привели к нарушению прав второго претендента, изъявившего желание приобрести земельные доли, поскольку его заявление по существу не рассматривалось в связи с продажей земельных долей ООО «Агрофирма «Жупиков» в короткий промежуток времени.
Согласно требованиям антимонопольного законодательства, а также обычаям делового оборота и практике продажи муниципального имущества при наличии двух и более претендентов, разрешить ситуацию в данном случае возможно только путем проведения состязательных способов продажи, а именно - посредством проведения торгов. Подобная продажа обеспечит, прежде всего, равные условия приобретения права на земельные доли для претендентов.
Когда имеется несколько желающих заключить договор с властным органом, требуется проведение торгов. Его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь такой порядок продажи права может выявить победителя с соблюдением условий справедливой конкуренции.
Несоблюдение правила равного доступа всех претендентов к муниципальному ресурсу со стороны властных органов, непроведение публичных процедур, торгов, предписанных законом или иными нормативными правовыми документами, но предоставление при этом прав пользования таким ресурсом в приоритетном порядке является административным барьером, препятствующим свободной экономической деятельности и развитию добросовестной и справедливой конкуренции, поскольку согласно экономической теории результатом этого является недопущение, ограничение, устранение конкуренции, а потому запрещается антимонопольным законодательством.
Таким образом, действия администрации Дельнодубравского сельсовета Сосновского района по продаже ООО «Агрофирма «Жупиков» муниципального имущества - 3/43 земельной доли свидетельствует о создании конкретному хозяйствующему субъекту - ООО «Агрофирма «Жупиков» преимущественных условий в получении данной доли в приоритетном порядке - без проведения торгов для осуществления предпринимательской деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, которые также могли иметь намерение приобрести вышеуказанное право в отношении данной земельной доли, что приводит или может привести к недопущению, устранению, ограничению конкуренции, что содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Тамбовское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер по устранению причин и условий, способствующих возникновению нарушения, а именно:
1) отменить постановление администрации Дельнодубравского сельсовета Сосновского района от 19.07.2019 № 52 «О продаже земельных долей, находящихся в муниципальной собственности Дельнодубравского сельсовета»;
2) принять меры по расторжению договора купли-продажи доли в праве общей долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения от 22.07.2019, заключенного между администрацией Дельнодубравского сельсовета Сосновского района и ООО «Агрофирма «Жупиков»;
3) возвратить 3/43 земельной доли из земельного участка сельскохозяйственного назначения, предоставленную ООО «Агрофирма «Жупиков» в нарушение требований, установленных действующим законодательством.
Администрация Дельнодубравского сельсовета Сосновского района на предупреждение № 068/01/15-896/2019 от 02.12.2019 в установленный срок не представила доказательств исполнения данного предупреждения.
За невыполнение предупреждения Тамбовское УФАС России возбудило дело в отношении администрации Дельнодубравского сельсовета Сосновского района.
5. Также хотелось обратить внимание на исполненные предупреждения, выданные Тамбовским УФАС России в 2019 году.
1) Так, в июне 2019 года администрации Тамбовской области было выдано предупреждение № 068/01/15-391/2019 о необходимости прекращения признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Установлено, что администрация Тамбовской области постановлением от 12.02.2019 № 132 «Об утверждении областной адресной инвестиционной программы на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» определила казенное предприятие «Капиталстрой» и ТОГУП «Водное и газовое хозяйство» в качестве заказчика-застройщика и технического заказчика на основании инвестиционных соглашений, договоров, заключенных с государственными и муниципальными заказчиками.
Также в порядке формирования и реализации областной адресной инвестиционной программы, утв. постановлением администрации Тамбовской области от 17.02.2011 № 133, установлен размер платы функций заказчика-застройщика на основании ежегодно заключаемого с государственным (муниципальным) заказчиком инвестиционного соглашения в размере до 5% от стоимости строительства (реконструкции) объекта в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на реализацию Программы.
Согласно действующему законодательству, государственным органам, органам местного самоуправления предоставлено право в рамках реализации бюджетных инвестиций в объекты передать на основании соглашений часть своих полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от лица указанных органов государственных (муниципальных) контрактов бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в том числе казенным.
При этом, такое привлечение должно быть осуществлено в соответствии с требованиями действующего законодательства о закупках, а именно путем конкурентной процедуры, поскольку привлечение сторонней организации осуществляется за счет средств федерального, областного (муниципального) бюджета и направлено на получение услуг (работ) для государственных (муниципальных) нужд и на безвозмездной основе.
Наделение хозяйствующего субъекта определенными функциями на платной основе сопряжено с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.
Определение администрацией области в качестве заказчика-застройщика КПТО «Капиталстрой» и технического заказчика - ТОГУП «Водгазхоз» за плату создает преимущественные условия деятельности данным хозяйствующим субъектам путем наделения правом осуществлять функции государственных и муниципальных заказчиков на платной основе вне конкурсных процедур и лишает потенциальных претендентов получить указанное право на равных условиях – торгах, что приводит или может привести в ограничению, устранению и недопущению конкуренции.
Установление в постановлении администрации области № 133 оплаты функций заказчика-застройщика в размере до 5% от стоимости строительства (реконструкции) объекта в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на реализацию Программы, противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ и может привести к созданию преимущественных условий деятельности хозяйствующим субъектам с которыми будут заключены соответствующие соглашения.
Тамбовское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупредило администрацию Тамбовской области о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства путем исключения:
- из постановлению администрации Тамбовской области от 06.03.2019 № 212 «О внесении изменений в постановление администрации области от 12.02.2019 № 132 «Об утверждении областной адресной инвестиционной программы на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» казенного предприятия Тамбовской области «Капиталстрой» и ТОГУП «Водное и газовое хозяйство», определенных в качестве застройщика-заказчика и технического заказчика;
- из Положения о порядке формирования и реализации областной адресной инвестиционной программы, утвержденного постановлением администрации Тамбовской области от 17.02.2011 №133, оплату функций заказчика-застройщика.
Предупреждение исполнено. Администрация Тамбовской области признала утратившим силу данные постановления.
2) в июле 2019 года было выдано предупреждение № 068/01/15-510/2019 Управлению сельского хозяйства Тамбовской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Поводом для выдачи предупреждения послужили результаты плановой выездной проверки Управления сельского хозяйства Тамбовской области на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, проводимой в марте-мае 2019 года.
Установлено, что Управление сельского хозяйства Тамбовской области в соответствии с Правилами предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета и бюджета Тамбовской области на финансирование мероприятий государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Тамбовской области, утвержденными постановлением администрации Тамбовской области от 01.02.2017 № 75, предоставляет более 20 видов субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям.
При этом, Управление субъективно производит расчет показателей результативности использования субсидии, например, исходя из стабильности поголовья скота, стабильности кормовой базы, валового производства молока и др.
Однако, от значения показателя результативности зависит как само получение субсидии, так и ее возращение в случае недостижения результативности.
Отсутствие четкого и однозначно понимаемого порядка расчета показателей результативности использования субсидий может привести к созданию дискриминационных (неравных) условий доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к получению субсидий.
В соответствии с предупреждением Управление должно разработать и утвердить порядок расчета показателей результативности использования субсидий для сельскохозяйственных товаропроизводителей при получении субсидий.
Предупреждение исполнено. Управление сельского хозяйства разработало порядок определения результатов предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям, которым дополнено постановление администрации Тамбовской области от 01.02.2017 № 75.
До настоящего время проблемным вопросом остается передача прав владения или пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Управление часто сталкивается с нарушениями со стороны органов при передачи объектов коммунальной инфраструктуры.
Так, Тамбовское УФАС России в сентябре 2018 года администрации Кулеватовского сельсовета, Перкинского сельсовета и Троицковихляйского сельсовета Сосновского района были выданы предупреждения о необходимости прекращения признаков нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер по устранению последствий нарушения, а именно, возвратить объекты водоснабжения и водоотведения, которые были предоставлены по концессионным соглашениям, срок которых был продлен путем заключения дополнительных соглашений, что недопустимо в соответствии с действующим законодательством.
Срок исполнения предупреждения был установлен до апреля 2019 года, который был продлен до июля 2019 года.
Однако, сельсоветы данные предупреждения не исполнили.
На основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Тамбовское УФАС России возбудило три дела в отношении данных сельсоветов
В настоящее время на рассмотрение в Тамбовском УФАС России находится еще одно дело в отношении администрации Троицковихляйского сельсовета Сосновского района, из трех дел.
Комиссия Тамбовского УФАС России по результатам рассмотрения двух дел признала администрацию Кулеватовского сельсовета и Перкинского сельсовета Сосновского района нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при предоставлении права пользования объектами коммунальной инфраструктуры (объекты водоснабжения и водоотведения) ООО «Сосновские коммунальные сети» без учета требований, установленных Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», что могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке услуг водоснабжения и водоотведения.
Предписание о прекращении нарушения антимонопольного нарушения не выдавалось.
Как установлено в ходе рассмотрения дела, администрации сельсоветов на официальном сайте в сети «Интернет» www.torgi.gov.ru разместили извещение о предложении инвестора о заключении концессионного соглашения с приложением проекта концессионного соглашения.
По истечении сорокопятидневного срока со дня размещения данного предложение заявок от других лиц о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в предложении о заключении концессионного соглашения, не поступило.
Администрации заключили концессионные соглашения в отношении объектов холодного водоснабжения и водоотведения с лицом, выступившим с инициативой заключения концессионного соглашения - ООО «Сосновские коммунальные сети», на условиях предложения.
Судебная практика Тамбовского УФАС России по применению статьи 15 Закона о защите конкуренции.
1. На протяжении 3 лет в арбитражных судах рассматривалось дело по заявлению ИП к администрации Тамбовского района Тамбовской области об обязании заключить договор аренды на прежних условиях в отношении земельных участков.
Тамбовское УФАС России было привлечено в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, для дачи мотивированного обоснования по данному судебному спору.
Как следовало из судебного спора, по результатам проведенного в 2014 году аукциона между администрацией Тамбовского района Тамбовской области и ООО «Колизей» заключен договор аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности от 14.03.2014 № 67.
24.09.2014 ООО «Колизей» передало права арендатора по договору аренду № 67 от 14.03.2014 ИП в соответствии с пунктом 5 статьи 22 Земельного кодекса РФ.
Администрация Тамбовского района заключила дополнительное соглашение от 24.10.2014 к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности от 14.03.2014 № 67, с ИП, которому по договору № 5-ЕА от 24.09.2014 ООО «Колизей» передало права и обязанности по договору аренды земельного участка от 14.03.2014 № 67.
Тамбовское УФАС России в обосновании своей позиции указало, что арендатор, получивший право аренды земельного участка на торгах, в данном случае ООО «Колизей», не вправе уступать право по договору аренды третьему лицу - ИП на основании договора № 5-ЕА от 24.09.2014 передачи прав и обязанностей по договору аренды, поскольку право на заключение договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства принадлежит только лицу выигравшему аукцион, либо его единственному участнику.
Статьей 30.1 ЗК РФ, действовавшей в 2014 году, однозначно определено, что предоставление земельных участков для целей жилищного строительства осуществляется только по результатам аукциона, исключений для этой цели, когда возможно без торгов не предусмотрено.
Статьей 447 ГК РФ определено, договор заключается с лицом, выигравшим торги.
Таким образом, право на заключение договора аренды земельного участка принадлежит только лицу, выигравшему торги, либо его единственному участнику.
Предоставленное право неразрывно связано с личностью участника торгов и не может быть передано по договору уступки права, поэтому соглашение об уступке обществом прав по договору аренды земельного участка другому обществу направлено на получение последним этого права без проведения торгов, что противоречит нормам земельного и антимонопольного законодательства.
Такая произвольная замена стороны в обязательстве посредством уступки прав, возникшего из заключенного на торгах договора, в данном случае является недопустимой, поскольку фактически позволила ООО «Колизей» определить в качестве стороны договора иное лицо - ИП (не участника торгов) без учета требований, предъявляемых законом к участникам соответствующих правоотношений.
Это ставит отдельного хозяйствующего субъекта - ИП в преимущественное положение перед другими участниками - потенциальными конкурентами, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, исходя из вышеуказанного, ООО «Колизей», получившее право аренды земельного участка на торгах, не вправе было уступать право по договору аренды ИП Калинину Д.В, а администрация Тамбовского района не вправе заключать дополнительное соглашение от 24.10.2014 к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности от 14.03.2014 № 67 с ИП Калининым Д.В., поскольку право на заключение договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства принадлежит только лицу, выигравшему аукцион, либо его единственному участнику в силу норм Земельного кодекса РФ.
Арбитражный суд Тамбовской области 1 августа 2017 года не согласился с позицией Тамбовского УФАС России о незаконности переуступки прав и обязанностей по указанному договору и нарушении антимонопольного законодательства и принял решение об удовлетворении иска индивидуального предпринимателя, которое было оставлено в силе судом апелляционной инстанции 18 января 2018 года.
По жалобе Тамбовского УФАС России 14 июня 2018 года Арбитражный суд Центрального округа решения судов отменил и направил дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тамбовской области.
При новом рассмотрении Арбитражный суд Тамбовской области вновь удовлетворил иск индивидуального предпринимателя, не усмотрев нарушение антимонопольных требований для подобных случаев.
Суд апелляционной инстанции по жалобе Тамбовского УФАС России отменил решение Арбитражного суда Тамбовской области, а в иске отказал.
Суд кассационной инстанции оставил постановление суда апелляционной инстанции, тем самым подтвердив незаконность переуступки прав и обязанностей по договору.
Выводы Тамбовского УФАС России о том, что переуступка права и обязанностей по договору, заключенному по торгам, не возможна, подтверждена сложившейся судебной практикой: определением Верховного суда Российской Федерации от 25.02.2018 № 301-ЭС18-22892, которым подтверждена позиция Тамбовского УФАС России и судов трех инстанций по делу № А64-8530/2017.
2. Хотелось обратить Ваше внимание еще на одну судебную практику по статье 15 Закона о защите конкуренции.
В Тамбовское УФАС России поступила жалоба гражданина на нарушение администрацией Никитинского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области порядка заключения договора купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения.
Как установлено, земельный участок сельскохозяйственного назначения принадлежал администрации Никитинского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области.
02.02.2018 администрация Никитинского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области приняла постановление № 3 «О проведении открытого аукциона по продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в муниципальной собственности».
16.03.2018 в отношении указанного земельного участка заключен договор купли-продажи.
В силу части 1 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.
В соответствии с частью 19 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации (далее - официальный сайт), не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона. Указанное извещение должно быть доступно для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.
Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 909 «Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» определен адрес сайта www.torgi.gov.ru в качестве адреса официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации, в том числе:
- о проведении аукционов по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Администрация Никитинского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области информацию о продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения на сайте www.torgi.gov.ru не опубликовывала, чем нарушила требования части 19 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ.
Публичное уведомление неопределенного круга лиц о продаже земельного участка направлено на эффективное использование государственной (муниципальной) собственности, на достижение публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков, эффективности использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, выявление наибольшего количества претендентов, желающих получить в аренду земельный участок.
Не опубликование администрацией обязательной в силу закона информации на сайте www.torgi.gov.ru не обеспечило информирование неопределенного круга лиц, заинтересованных в участии в аукционе, что привело к ограничению прав неопределенного круга лиц на участие в торгах и приобретение участков в собственность, и привело к недопущению, ограничению и устранению конкуренции за право пользования данным участком, что запрещено статьей 15 Закона о защите конкуренции
В связи с указанным Тамбовское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области о признании недействительным заключенный договор купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, а также применить последствия недействительности сделки в виде обязания возвратить по акту приема передачи земельный участок сельскохозяйственного назначения муниципальному образованию Никитинский сельсовет Инжавинского района Тамбовской области.
Арбитражный суд Тамбовской области удовлетворил иск Тамбовского УФАС России полностью.
Тамбовское УФАС России также заостряет внимание на судебную практику ФАС России о запрете снижения цены договора аренды имущества, сформированной по итогам торгов.
Согласно позиции апелляционной инстанции Верховного суда: «размер арендной платы за право пользования имуществом по договору, заключенному на торгах (в том числе, если торги признаны несостоявшимися), не подлежит нормативному регулированию со стороны органа власти, изменение размера арендной платы осуществляется в сроки и порядке, предусмотренные условиями заключенного договора».
ФАС России указала, что решение сторон об изменении арендной платы в сторону снижения, при условии, что право аренды выставлено на торги, вне зависимости от количества участников торгов, противоречат смыслу торгов, поскольку главная задача торгов предложить это право всем заинтересованным лицам и заключить договор на аренду по наилучшей цене.
Снижение цены договора после проведения торгов может свидетельствовать о злоупотребление своими правами хозяйствующим субъектом, с которым заключен соответствующий договор, и создании необоснованных преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности.
