Доклад: «Правоприменительная практика Тамбовского УФАС России в сфере контроля законодательства о контрактной системе за 2020 год»
Общие итоги деятельности по 44-ФЗ.
Деятельность Тамбовского УФАС России по осуществлению контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в рамках предоставленных полномочий осуществляется по следующим направлениям:
1) рассмотрение жалоб участников закупок в соответствии со статьями 105 и 106 Закона о контрактной системе;
2) осуществление плановых и внеплановых проверочных мероприятий в соответствии со статьей 99 Закона о контрактной системе;
3) рассмотрение обращений государственных и муниципальных заказчиков о включении сведений в отношении исполнителей контрактов в реестр недобросовестных поставщиков в соответствии со статьей 104 Закона о контрактной системе;
4) привлечение к административной ответственности виновных должностных и юридических лиц за нарушения законодательства о контрактной системе ( это статьи 7.29 – 7.32, 7.32.5, часть 7 статьи 19.5, 19.7.2 КоАП РФ).
Согласно положениям законодательства о контрактной системе любой из участников закупки может обжаловать в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
В 2020 году в Тамбовское УФАС России поступила 271 жалоба от участников закупок, что меньше предыдущего года на 51 жалобу. Из 225 рассмотренных в 2020 году жалоб признаны обоснованными (частично обоснованными) 63 жалобы, что составило 28% от общего количества рассмотренных жалоб (в 2019 году - 41,5 %).
По результатам рассмотрения всех жалоб выдано 64 предписания об устранении допущенных нарушений требований законодательства о контрактной системе, которые были исполнены в установленный срок в полном объеме.
Проведено 88 внеплановых проверок, в ходе которых было проверено более 90 бюджетных закупок на предмет соответствия требованиям законодательства о контрактной системе. В результате контрольных мероприятий по 85 закупкам были выявлены нарушения действующего законодательства. В целях устранения допущенных нарушений выдано 48 предписаний, который были исполнены в установленные сроки.
По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере законодательства о контрактной системе в 2020 году выдано 209 постановлений о наложении штрафа (в 2019 году - 339).
Общая сумма наложенных штрафных санкций за нарушения контрактной системы составила 2 млн. 361 тыс. руб. (в 2019 году - 5 млн. 100 тыс. руб.). Сумма уплаченных штрафов за нарушения законодательства о контрактной системе на 1 января 2021 года составила 2 млн. 942 тыс. руб. (в 2019 году - 4 млн. 384 тыс. руб.).
К уменьшению числа административных дел привела ситуация с пандемией новой коронавирусной инфекцией.
Среди должностных лиц заказчиков по-прежнему часто встречаются нарушения, связанные с утверждением документации о торгах в нарушение действующему законодательству о контрактной системе. Выдано 116 таких постановлений о наложении штрафа (в 2019 году - 158).
Итоги контроля закупок с нацпроектами.
В ходе своей деятельности Тамбовское УФАС России особое внимание уделяет закупкам, осуществляемым заказчиками Тамбовской области в рамках реализации национальных проектов.
Так, начиная с июня 2019 года по поручению Федеральной антимонопольной службы Тамбовское УФАС России на регулярной основе проводит мониторинг информации, размещаемой заказчиками в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС) по закупкам с национальными проектами. Такие документарные проверки данных и сведений, размещённых в ЕИС, управление проводит как по текущим закупкам, так и по заключенным государственным, муниципальным и иным контрактам, финансируемым в рамках нацпроектов.
В случае выявления признаков нарушения законодательства о контрактной системе управление проводит внеплановые проверки по таким закупкам с уведомлением государственных, муниципальных и иных заказчиков, а также уполномоченных органов. По результатам проведения внеплановых проверок Тамбовское УФАС России выдает предписания об устранении нарушений по текущим закупкам, а также привлекает виновных лиц к административной ответственности.
Всего в 2020 году управление провело 31 внеплановую проверку по закупкам, осуществляемым в рамках реализации национальных проектов, с вызовом заказчиков и уполномоченных органов. По 27 проверкам были подтверждены признаки нарушения законодательства о контрактной системе, выдано 16 предписаний об устранении допущенных нарушений, которые исполнены в полном объеме и в установленный срок.
За допущенные нарушения виновные лица заказчиков и закупочных комиссией привлечены или в ближайшее время будут привлечены к административной ответственности по соответствующим статьям КоАП РФ (ст. ст. 7.29 – 7.32).
Помимо мониторинга данных ЕИС и проведения внеплановых проверок по «подозрительным» закупкам Тамбовское УФАС России осуществляет контроль в отношении тех бюджетных закупок, на которые участники закупок подают жалобы и заявления в порядке статей 99 и 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ
"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В 2020 году на действия субъектов контроля при осуществлении закупок с нацпроектами в Тамбовское УФАС России было подано 45 жалоб. Наибольшее количество жалоб из числа поданных поступило на действия субъектов контроля при осуществлении закупок в рамках реализации национального проекта «Демография» - 15 жалоб.
Нарушения Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалоб были выявлены в 8-ми обжалуемых закупках (только пять жалоб из 45 поданных были признаны обоснованными, в трёх случаях из рассмотренных жалоб Тамбовское УФАС России хотя и признало жалобы необоснованными, но выявило иные нарушения, на которые не было указано в жалобе). Выданные 8 предписаний об устранении допущенных нарушений были исполнены в установленный срок и в полном объеме.
Важным является то обстоятельство, что в отдельных случаях после исполнения предписания у заказчика образуется дополнительная экономия бюджетных средств, поскольку закупка проводится на конкурентной основе
Так, 30 апреля 2020 года Комиссия Тамбовского УФАС России рассмотрела жалобу ООО «Стандартстрой» на действия аукционной комиссии МБУ Централизованная бухгалтерия образовательных учреждений Тамбовского района при проведении электронного аукциона № 0164200003020000789 на строительство корпуса 2 муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад «Непоседы» на 120 мест в п. Строитель, мкр. Центральный Тамбовского района. Указанная закупка проводилась в рамках реализации национального проекта «Демография».
Аукционная комиссия заказчика приняла решение о признании заявки ООО «Стандартстрой» не соответствующей требованиям документации и Закону о контрактной системе по нескольким основаниям, в результате чего осталась единственная заявка - ООО «Газсантехэлектромонтаж».
Заявитель - ООО «Стандартстрой», предложение о цене контракта на аукционе было лучшим (120 948 339,70 руб.), посчитал незаконным и необоснованным отклонение его заявки и потому подал жалобу.
Комиссия Тамбовского УФАС России признала жалобу ООО «Стандартстрой» обоснованной, а действия аукционной комиссии - нарушающими положения законодательства о контрактной системе.
Заказчику, аукционной комиссии заказчика было выдано предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе путем отмены протокола подведения итогов электронного аукциона №0164200003020000789 от 21.04.2020 и повторного рассмотрения вторых частей заявок участников аукциона с учетом решения Тамбовского УФАС России и Закона о контрактной системе
В результате исполнения предписания экономия бюджетных средств составила 624 тыс. рублей, что дает возможность заказчику осуществить дополнительную закупку нужных ему товаров и услуг.
Наиболее часто встречающееся нарушение связано с формированием заказчиками технического задания, формулировки которого затрудняют, а порой делают невозможным подачу заявки, соответствующей его положениям. Нарушение заключается в установлении в документации требования о необходимости указания в заявке описания товаров, работ, услуг в соответствии с потребностями заказчика. При этом в документации отсутствует указание на разделы, в соответствии с которыми необходимо сформировать предложение либо содержатся противоречивые значения показателей, подлежащих указанию, либо спорные характеристики товара возможно указать только при условии наличия соответствующего товара у участника на момент подачи заявки. Результатом неправомерных действий заказчика является отказ в допуске к участию в закупке либо допуск только одного участника. Кроме того, Заказчики так составляют непонятную Инструкцию по заполнению заявок, что потенциальных участников закупки вводит в заблуждение и таким образом ограничивает их участие.
Следует также отметить, что пока не уменьшается число необоснованных отказов в допуске к участию или напротив, неправомерный допуск победителя. Порой заказчики так формируют техническое задание, что в итоге сами не понимают какие требования к товару, работам, услугам они установили и на основании чего. Нередки случаи, когда инструкция по заполнению первой части заявки сформирована так, что не только участник закупки не может разобраться что там написано, но и сам заказчик и члены комиссии путаются в ней.
Пример 1:
Один из заказчиков областного уровня проводил аукцион на поставку мебели в рамках реконструкции помещения «Социальный МФЦ» с начальной (максимальная) цена контракта – 13 834 683,88 рублей.
По окончании срока подачи заявок на участие в Аукционе было подано 26 заявок. По результатам рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе аукционная комиссия Заказчика допустила к участию в торгах только двух участников аукциона.
Так, одним из оснований для отклонения 13 заявок стало следующее:
«Требования документации об электронном аукционе, установленные в Техническом задании (Приложение № 2 к аукционной документации): В столешницах мебели предусмотреть технологические отверстия для проводов диаметром не менее 60 мм не более 65 мм, по согласованию с Заказчиком».
В заявке № ….– информация отсутствует».
Однако решение аукционной комиссии заказчика по отказу в допуске к участию в аукционе по данному основанию являлось незаконным, так как в пункте 3 Технического задания Заказчиком определено следующее: «Требования к техническим характеристикам товара: указаны в Таблице».
- Таблицу включены наименования товара по 81 позиции, а также требования к их характеристикам и показателям.
Исходя из требований Закона о контрактной системе, а также вышеобозначенных положений документации Аукциона, участник закупки должен был представить в составе заявки на участие в аукционе конкретные показатели поставляемого товара, которые были определены Заказчиком в Таблице.
Указание Заказчика о том, что «В столешницах мебели предусмотреть технологические отверстия для проводов диаметром не менее 60 мм не более 65 мм, по согласованию с Заказчиком» расположено после Таблицы, а потому не относилось к требованию Заказчика о предоставлении конкретных значений.
Кроме того, исходя из смысла и содержания рассматриваемого указания Заказчика, предоставление конкретных сведений о размерах технологических отверстий невозможно, так как это будет определять Заказчик при исполнении контракта, а потому отклонение заявки за непредставление информации о конкретном значении диаметра технологического отверстия в столешницах является незаконным.
Таким образом, аукционная комиссия Заказчика при принятии решения об отказе в допуске к участию в Аукционе по данному основанию вышла за пределы требований документации Аукциона, установленных Заказчиком.
Пример 2:
Муниципальный заказчик проводил электронный аукциона на проведение работ по наружному освещению парка.
В антимонопольный орган поступила жалоба на действия аукционной комиссии, которая была признана необоснованной.
Однако, в ходе проведения внеплановой проверки были выявлено нарушение требований ст. 7 Закона о контрактной системе, определяющей принципы открытости и достоверности.
Так, частью 3 статьи 7 Закона о контрактной системе установлено, что информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.
- пункте 3.3 документации Аукциона Заказчиком установлено следующее:
- Первая часть заявки на участие в аукционе, за исключением случая, предусмотренного пунктом 3.3.1 настоящей документации, должна содержать:
2) при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг:
- наименование страны происхождения товара;
- конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об аукционе, и указание на товарный знак (при наличии). Информация, предусмотренная настоящим подпунктом, включается в заявку на участие в аукционе в случае отсутствия в документации об аукционе указания на товарный знак или в случае, если участник закупки предлагает товар, который обозначен товарным знаком, отличным от товарного знака, указанного в документации об аукционе».
Однако, в проекте муниципального контракта, являющегося в силу ч. 4 ст. 64 Закона о контрактной системе неотъемлемой частью документации аукциона, содержится иной порядок заполнения заявки:
«Примечание:
Вниманию участников закупки!
Указания в сметной документации в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименования места происхождения товара или наименование производителя не относятся к описанию объекта закупки и требованиям к товарам, используемым при выполнении работ (оказании услуг).
Заявка на участие в аукционе должна содержать согласие участника закупки на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об аукционе (такое согласие дается с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки)».
Таким образом в документации Аукциона содержатся два противоречащих друг другу требования по заполнению заявки на участие в торгах, что вводит в заблуждение участников закупки, а также нарушает их права и законные интересы на получение полной и достоверной информации об условиях участия в закупке.
По предписанию муниципальный заказчик внес изменения в документацию аукциона и заново провел аукцион.
Пример 3:
Закон о контрактной системе определяет, что в отдельных закупках для государственных и муниципальных нужд могут участвовать только те хозяйствующие субъекты, которые имеют опыт выполнения соответствующих работ. Данное условие в обязательном порядке должно быть установлено заказчиком в документации о закупке.
Так, при закупке работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, за исключением линейного объекта, в качестве опыта принимаются контракты на выполнение этих же работ.
Соответственно, при закупке работ по строительству, реконструкции линейного объекта (автодороги, водопроводные, электрические сети и др.) в качестве опыта могут быть только контракты на выполнение указанных работ исключительно по линейному объекту.
Тамбовское УФАС России в ходе рассмотрения жалобы ООО «Джули» на действия администрации Бондарского района установило, что орган местного самоуправления при проведении закупки на строительство станции очистки воды с отходящими сетями разрешил участвовать в ней лицам, имеющим опыт исключительно по строительству, реконструкции линейного объекта.
Однако, установленное заказчиком требование о наличии у участников закупки опыта по выполнению работ по строительству, реконструкции линейного объекта незаконно, так как объектом закупки является строительство станции очистки воды, которая не относится к линейным объектам исходя из описания объекта закупки.
Администрация Бондарского района устранила нарушение.
Пример 4:
Закон о контрактной системе определяет, что информация (документация о закупке, извещение и т.д.), размещенная в единой информационной системе в сфере закупок, должна быть полной и достоверной.
При проведении закупки в форме открытого конкурса в электронной форме протокол рассмотрения и оценки первых частей заявок подлежит формированию в строгом соответствии с нормами законодательства о контрактной системе.
В целях обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в указанной сфере, обязательному доведению до сведения участников закупки подлежит вся информация, касающаяся хода и результатов рассмотрения их заявок на участие в закупочной процедуре, поскольку упомянутые результаты напрямую затрагивают права и законные интересы таких участников.
В ходе рассмотрения жалобы ООО «МОСТИНЖПРОЕКТ» на действия ФКУ Упрдор Москва-Волгоград при проведении закупки на разработку проектной документации по капитальному ремонту моста через реку Вяжля комиссией Тамбовского УФАС России было установлено, что заказчик не разместил вместе с протоколом предложения участников закупки о качественных, функциональных и об экологических характеристиках объекта закупки. Это нарушает права и законные интересы участников закупки на получение полной и достоверной информации об условиях исполнения контракта, предложенных конкурентами.
Пример 5:
Тамбовским УФАС России постоянно рассматриваются жалобы участников закупки, которые не согласны с положениями закупочных документаций на определенные виды работ, выполнять которые могут только хозяйствующие субъекты, являющиеся членами СРО и имеющими соответствующий размер ответственности.
Так, в закупочной документации на строительство объекта капитального строительства заказчики устанавливают требование к участникам закупки о предоставлении в составе заявки на участие в ней копии действующей на дату окончания срока подачи заявок выписки из реестра членов саморегулируемой организации, не соответствующее положениям законодательства о контрактной системе,
Пример из Информационного паспорта аукциона: «Перечень документов, представляемых в составе заявки на участие в аукционе, подтверждающих соответствие участника аукциона требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки:
действующая на дату окончания срока подачи заявок, указанного в извещении об осуществлении закупки, выписка из реестра членов саморегулируемой организации по форме, утвержденной приказом Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору от 04.03.2019 №86, подтверждающая, что участник закупки:
а) является действующим членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства;
б) имеет право (и это право на дату окончания срока подачи заявок, указанного в извещении об осуществлении закупки, не приостановлено) осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства по договору строительного подряда, по договору сноса заключаемого с использованием конкурентных способов заключения договоров:
- в отношении объектов капитального строительства (кроме особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов использования атомной энергии);
в) имеет уровень ответственности члена саморегулируемой организации по обязательствам по договору строительного подряда, по договору подряда на осуществление сноса в соответствии с которым указанным членом внесен взнос в компенсационный фонд возмещения вреда. При этом указанный уровень ответственности члена саморегулируемой организации должен позволять участнику закупки заключать договор строительного подряда, договор подряда на осуществление сноса по цене, предложенной участником закупки в ходе проведения конкурентных способов определения подрядчика (исполнителя);
г) имеет уровень ответственности члена саморегулируемой организации по обязательствам по договорам строительного подряда, по договорам подряда на осуществление сноса заключаемым с использованием конкурентных способов заключения договоров, в соответствии с которым указанным членом внесен взнос в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств. При этом указанный уровень ответственности члена саморегулируемой организации должен позволять участнику закупки заключать договоры строительного подряда, договоры подряда на осуществление сноса по цене, предложенной участником закупки в ходе проведения конкурентных способов определения подрядчика (исполнителя)».
Однако, данное требование Заказчика комиссия Заказчика зачастую игнорирует и признает победителем участника закупки, у которого на момент окончания подачи заявок на участие в Аукционе уровень ответственности не позволяет участнику закупки заключать договоры строительного подряда, договоры подряда на осуществление сноса по цене, предложенной участником закупки в ходе проведения конкурентных способов определения подрядчика (исполнителя).
Аукционная комисия Заказчика считает, что участник закупки в любой момент может внести соответствующий взнос и тем самым повысить свой уровень ответственности.
Однако, это противоречит самой документации, определяющей, что необходимость наличия определенного уровня ответственности у участника закупки исключительно на момент окончания подачи заявок на участие в аукционе.
Данная позиция антимонопольного органа согласуется с судебной практикой (определение Верховного суда РФ от 10.04.2020 № 304-ЭС20-5084).
