Как известно, Закон о контрактной системе был принят, в том числе и в целях повышения эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг.

Закон о контрактной системе для реализации данной цели устанавливает принципы контрактной системы в сфере закупок, среди которых немаловажное значение имеет принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

Согласно Закону о контрактной системе принцип эффективности заключается в достижении заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, казенными учреждениями, иными юридическими лицами при планировании и осуществлении закупок.

Статьей 8 Закона о контрактной системе установлен запрет на совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Нарушения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг устанавливаются антимонопольным органом при рассмотрении жалоб участниками закупки, проведении плановых и внеплановых проверок.

При этом, как показывает анализ и динамика поступающих жалоб и обращений, их количество не снижается.

По итогам анализа практики за исследуемый период одним из основных (типичных) нарушений допускаемых заказчиками на этапе формирования (составления документации о закупке) относится установление требований к товарам (материалам) и определение положений инструкции по заполнению заявки

От совершения ошибок заказчиков предостерегает ФАС России в своем письме от 01.07.2016 № ИА/44536/16. ФАС России указывает, что неустановление заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупок ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что, в свою очередь, может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям.

При этом в целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели ФАС России рекомендует:

• указать на раздел и (или) пункт документации, в котором содержатся показатели, предусмотренные ч. 2 ст. 33 Закона №44-ФЗ, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках;

• определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя);

• определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и, соответственно, подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений;

• сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством РФ о техническом регулировании, с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (если заказчик требует соответствия таких показателей значениям, установленным техническими регламентами и стандартами).

В соответствии с ч. 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчику необходимо определить максимальные и минимальные значения показателей, порядок их указания в заявке участником закупки, а также показатели, значения которых не могут изменяться (указываются в заявке без изменения).

Следовательно, заказчику необходимо подготовить описание объекта закупки, затем в отношении каждого использованного в нем показателя определить в инструкции по заполнению заявок, как участник закупки должен его указать: в виде конкретного значения или диапазона. С последним у заказчиков часто возникают сложности, поскольку обычно не заказчик решает, является показатель конкретным или диапазонным, а производитель, указывающий соответствующее значение в технической документации к своей продукции (например: рабочая температура какого-нибудь агрегата и т.д.).

Также заказчику рекомендуется быть аккуратным при определении порядка указания того или иного показателя в заявке участника (в виде конкретного значения или диапазона). Как показывает практика, заказчики нередко забывают определить такой порядок в отношении некоторых показателей технического задания, а затем комиссия по осуществлению заявок вынуждена отклонять заявки участников за предоставление неконкретных сведений.

В практике Тамбовского ФУС России встречаются случаи, когда при рассмотрении жалобы на положения документации электронного аукциона сам Заказчик не может пояснить, что обозначают те или иные символы, используемые им в требованиях к товарам (материалам), которые указаны в техническом задании.

Пример:

В Техническом задании Заказчиком по отдельным позициям установлены требования к показателям товара материала с использованием символов «:*», «*:». По таким показателям допускается указать конкретный показатель товара в виде диапазонного значения.

Однако по иным позициям технического задания заказчиком используются символы «*» и «**» (например: «Массовая доля активного хлора*, %, не менее 20» по позиции №5, «Марка цемента по прочности при сжатии в 28-суточном возрасте должна быть не ниже 400**»). Вместе с тем, инструкция по заполнению заявки не содержит разъяснений, в каком виде участник закупки должен указать показатель по той или иной характеристике товара (материала), что вводит или может ввести участников закупки в заблуждение и создает риск отказа в допуске к участию в аукционе.

Кроме того, в инструкции по заполнению заявки заказчиком определены также следующие положения:

«Перечисление значений через запятую (или через точку с запятой «;») означает необходимость поставки товара со всеми перечисленными вариантами характеристики, либо, если совмещение в одном товаре сразу двух перечисленных значений невозможно – нескольких товаров по данной позиции, которые будут различаться по этой характеристике.

Участник в любом случае обязан представить диапазон характеристик (такой же как в документации или шире, но включающий значения, указанные заказчиком), если требование к показателю выделены курсивом. Выделение курсивом союза «или» и характеристик, которые перечислены с ним означает, что требуются все перечисленные значения характеристики и участник вправе помимо них, указать на наличие дополнительных значений характеристики».

Однако, подобное описание объекта закупки не встречается в Техническом задании.

Таким образом, инструкция по заполнению заявки имеет излишне сложный и запутанный характер, в результате чего затруднительно практическое понимание ее смысла и применение, что создает риск отказа в допуске заявки к участию в аукционе.

Зачастую встречаются случаи, когда в техническом задании Заказчик неправомерно объединяет характеристики (показатели) товара, что вводит участников закупки в заблуждение и может привести к риску отказа в допуске к участию в закупки.

Пример.

По позиции Технического задания Заказчик указал, в том числе, следующее: «Пиломатериалы обрезные хвойных пород должны соответствовать ГОСТ 8486-86 Пиломатериалы хвойных пород. Технические условия (с Изменениями № 1, 2, 3, с Поправкой). Вид: бруски, доски. Ширина:  75 - 150 мм. Длина:  4 - 6,5 м. Толщина: 40 - 75 мм».

Исходя из инструкции по заполнению заявки, Заказчику необходимы и доски и бруски.

Согласно ГОСТ 18288-87 доска - пиломатериал толщиной до 100 мм и шириной более двойной толщины.

В соответствии с ГОСТ 18288-87 брусок – пиломатериал толщиной до 100 мм и шириной не более двойной толщины.

Однако, Заказчиком в Техническом задании документации об Аукционе установлены значения показателей, противоречащие ГОСТ, в связи с чем, участник закупки может предложить в составе первой части заявки показатели, соответствующие требованиям документации об Аукционе, но противоречащие требованиям ГОСТа.

Так, например, заявка участника закупки, указавшего в составе первой части заявки толщину доски «40 мм» при значении ширины доски «75 мм», будет соответствовать требованиям документации об Аукционе, но не будет соответствовать требованиям ГОСТ 18288-87, так как это будет уже не доска, а брусок.

• Технического задания Заказчиком установлено: «Песок для строительных работ должен соответствовать ГОСТ 8736-2014. Группа песка: очень мелкий или мелкий. Класс песка: I; II» .
• п.4.2.1. ГОСТа 8736-2014 «В зависимости от зернового состава (см. таблицу 3) и содержания пылевидных и глинистых частиц (см. таблицу 4) песок подразделяют на два класса:
• класс I;
• класс II.
• зависимости от крупности зерен (модуля крупности) песок классов I и II подразделяют на группы:
• песок класса I - повышенной крупности, крупный, средний и мелкий;
• песок класса II - повышенной крупности, крупный, средний, мелкий, очень мелкий, тонкий и очень тонкий».
• ГОСТу 8736-2014 песок очень мелкий не бывает I класса.

Кроме того при подготовке требований к товарам Заказчиком используются обозначения не соответствующие действующим стандартам или устанавливаются требования к характеристикам товара, которые ГОСТом не предусмотрены.

• 1.
• позиции Технического задания заказчик установил, в том числе, следующее требование: «Краска масляная земляная  должна соответствовать ГОСТ 8292-85 Краски масляные цветные густотертые. Технические условия (с Изменением № 1)».
• в ГОСТ 8292-85 «Краски масляные цветные густотертые. Технические условия» отсутствует такое понятие как «земляная» краска.
• другой позиции Технического задания заказчик установил, в том числе, следующее требование: «Очес льняной должен соответствовать ГОСТ Р 53486-2009 Очес льняной. Технические условия. [Очес льняной - короткое непараллелизованное льняное волокно, получаемое в результате чесания трепаного льна или перечеса чесаного льна и предназначенное для переработки в пряжу].  Сорт 6 или 4 или 8, грубый или мягкий».
• из приведенного положения Технического задания, Заказчик предусматривает такие сорта очеса льна как грубый и мягкий.
•   ГОСТом «Очес льняной. Технические условия»  (пункт 5.1.2) определены следующие сорта очеса – 2, 4, 6, 8, 10, 12, 14. Таким образом, указанный ГОСТ не содержит указания на то, что сорт очеса может обозначаться как «грубый» или «мягкий».
• позиции №1 Технического задания Заказчик установил, в том числе, следующее: «1. Бетон тяжелый должен соответствовать ГОСТ 26633-2015 Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия. Марка бетона по морозостойкости должна быть выше F150».
• позиции №2 Технического задания Заказчик установил, в том числе, следующее: «Бетон тяжелый должен соответствовать ГОСТ 26633-2015 Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия. Марка бетона по морозостойкости должна быть не ниже F200».
• соответствии с ГОСТ 26633-2015 «Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия»  по показателям качества бетоны подразделяют:
• по морозостойкости:
• марки по первому базовому методу: F₁50, F₁75, F₁100, F₁150, F₁200, F₁300, F₁400, F₁500, F₁600, F₁800, F₁1000;
• на марки по второму базовому методу: F₂100, F₂150, F₂200, F₂300, F₂400, F₂500.
• образом, Заказчик, указав несоответствующее ГОСТУ 26633-2015 обозначение марок бетона по морозостойкости, нарушил требования п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе.
• 2.

Заказчик при описании требований к товарам по позиции Технического задания установил нестандартные единицы измерения, при этом в документации об аукционе не обосновывает причину использования иных единиц измерения.

Так, в п. Технического задания указано, в том числе, следующее: «Теплопроводность λ25, Вт/м·К: от 0,038 до 0,043 включительно».

Согласно таблице 4 ГОСТа 8.417-2002 «Государственная система обеспечения единства измерений (ГСИ). Единицы величин» величина «Теплопроводность»  обозначается в следующих единицах измерения:  ватт на метр-кельвин - W/(m·K) (международное обозначение) и Вт/(м·К) (русское обозначение).

Вместе с тем, Заказчик в инструкции по заполнению заявки требует безусловное соблюдение обозначения единиц измерений в соответствии с действующими стандартами.

В данном контексте особо хотелось бы выделить нарушения, связанные с нарушением правил описания объекта закупки, установлением заказчиком избыточных (неизмеряемых) требований к работам (услугам).

Так, законодательство о контрактной системе определяет, что документация о закупке (статья 33 Закона №44-ФЗ) должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товаров, работ, услуг установленным заказчиком требованиям. Именно соблюдение указанных положений Закона о контрактной системе позволяет заказчику приобрести действительно необходимую ему продукцию или качественные услуги, а участнику закупки поучаствовать в конкурентной процедуре, предложив требуемый заказчику товар (услуг) по справедливой цене.

При этом, при рассмотрении жалоб и проведении внеплановых проверок Тамбовским УФАС России зачастую выявляются нарушения в действиях заказчиков, связанные с установлением в документации о закупке при проведении электронных аукционов требований к описанию участниками закупок в составе своих заявок, помимо конкретных показателей товаров, конкретные показатели технологических процессов изготовления указанных товаров, результатов испытаний, химического состава товаров.

Требование об указании сведений о материалах, используемых при изготовлении товара, вынуждает участника заранее, на стадии подачи заявки, определить вещества, которые будут использованы производителем необходимого товара. Закон не возлагает на участников закупки обязанность приобретать товары, необходимые при выполнении работ, до подачи заявки на участие в аукционе. Закон в части требований, предъявляемых при проведении электронных аукционов, не возлагает на их участников обязанность являться производителями тех материалов, которые используются при выполнении работ.

Следовательно, участник закупки вправе приобрести такие товары у хозяйствующих субъектов, которые в свою очередь могут являться как их производителями, так и продавцами. Лицо, не являющееся изготовителем указанных товаров, ограничено в возможности получить данные сведения и, как следствие, сообщить их в своей заявке.

Хотелось отметить внимание Заказчиков на соблюдение требований законодательства об энергосбережении и  энергетической эффективности при осуществлении бюджетных закупок.

Согласно ч.8 ст.10 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2011 года к обороту на территории Российской Федерации не допускаются электрические лампы накаливания мощностью сто ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения. С 1 января 2011 года не допускается закупка электрических ламп накаливания для обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения. В целях последовательной реализации требований о сокращении оборота электрических ламп накаливания с 1 января 2013 года может быть введен запрет на оборот на территории Российской Федерации электрических ламп накаливания мощностью семьдесят пять ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения, а с 1 января 2014 года - электрических ламп накаливания мощностью двадцать пять ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.

Данный запрет  в отдельных случаях не выполняется заказчиками.

Так при осуществлении муниципальным заказчиком строительных работ в техническом задании было установлено следующее требование к товару: «Лампы накаливания общего назначения должны соответствовать ГОСТ 2239-79. Номинальная мощность, Вт: 60/100».

Таким образом, Заказчиком в нарушение пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе и законодательства об  энергетической эффективности товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Техническом задании установлено требование к товару, запрещенному к обороту.

Необходимо отметить, что данное нарушение было выявлено участником закупки при ознакомлении с документацией об аукционе. Усмотрев несоблюдение норм  Закона о контрактной системе и 261-ФЗ участник обратился к заказчику с просьбой дать соответствующие разъяснения. Однако, Заказчик не устранил допущенные нарушения и дал ответ участнику закупки, что применение таких ламп прямо предусмотрено ПСД, а потому вносить изменения в документацию он не намерен.

Данные действия заказчика содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч.11 ст. 9.16 КоАП РФ

Необходимо отметить, что в последнее время участились случаи, когда заказчик фактически устраняется от дачи ответа на запрос участника закупки о разъяснении положений документации о закупке.

Так, согласно части 4 статьи 65 Закона о контрактной системе в течение двух дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в части 3 настоящей статьи запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений документации об электронном аукционе с указанием предмета запроса, но без указания участника такого аукциона, от которого поступил указанный запрос, при условии, что указанный запрос поступил заказчику не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Пример ответа на запрос о разъяснении положений документации об аукционе.

Таким образом, Заказчик уклонился от дачи ответа по существу поставленного вопроса, а потому действия Заказчика не давшего ответа на поставленный вопрос участника закупки о даче разъяснений положений документации об аукционе нарушают ч. 4 ст. 65 Закона о контрактной системе (и должностное лицо заказчика за допущенное нарушение будет привлечено к административной ответственности по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ).

Также выявляются случаи, когда положения проекта контракта ставят в «ничто» требования к товарам  материалам, установленные заказчиком в Техническом задании.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Согласно части 2 статьи 34 Закона о контрактной системе при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

Согласно положениям Технического задания Заказчик устанавливает требования к цвету отдельных видов товаров (материалов), которые участник закупки обязан указать в составе своей заявки. А вот если не представит или укажет их не в соответствии с ГОСТ, то комиссия заказчика откажет участнику в допуске к участию в Аукционе.

При этом в проекте контракта в п. 5.4 установлено следующее право Заказчика, а именно: «внести изменения в цветовое решение применяемых в отделке материалов (при необходимости)».

Соответственно назревает вопрос: «Для чего в техническом задании требовать от участника закупки представление цвета товара (материала)?»

Таким образом, Заказчик неправомерно оставляет за собой право изменить в одностороннем порядке характеристики товара (цвет), предлагаемые участником закупки, которые в последующем переходят в контракт.

В связи с вышеизложенным, в целях предупреждения допущения нарушения требований Закона о контрактной системе в рассматриваемой части следует принять во внимание следующие рекомендации:

1. При описании требований к товарам, необходимо учитывать, что ГОСТы также содержат значения символов, применяемых в них. Следовательно, если в стандартах данный символ используется в ином значении, нежели в документации заказчика, необходимо применять значение, указанное в Стандарте. Это позволит избежать несоответствия документации о закупке национальным стандартам и непонимания участниками закупки, что именно им следует указывать в заявке.

2. Устанавливать в инструкции как можно меньше запретов на использование слов при подготовке заявки участником закупки. Как показывает практика, излишние запреты, влекут за собой нежелательные для заказчика последствия в виде административной ответственности.

3. Однозначно определить порядок заполнения участниками закупки показателей, предусмотренных техническим заданием. Способами исполнения данного требования могут быть:

• определение каждого показателя как изменяемого (конкретного, диапазонного) или неизменяемого (конкретного, диапазонного) путем проставления символов, позволяющих идентифицировать такие показатели в этом качестве (указав разное количество символов «*», например);

• определить все значимые требования и символы, а затем указать, что во всех иных случаях требования к показателям товаров установлены в виде значений, которые не могут изменяться (т.е. в заявке должно указываться то же значение, что и в техническом задании).

Важно, что оба способа применимы лишь при отсутствии противоречий с действующими ГОСТами.

4. Не пытаться заполнить пробелы в инструкции разъяснениями положений документации.

5. После подготовки документации о закупке провести ее анализ иным лицом, не осуществлявшим ее подготовку, в части взаимного соответствия инструкции по заполнению заявок и описания объекта закупки. Как уже отмечалось, инструкция по заполнению заявок и описание объекта закупки (техническое задание) – это единое целое: техническое задание показывает, что писать в заявке, а инструкция – как это писать. При подготовке заявки участники закупки рассматривают их вместе (отсюда и столько вопросов), однако заказчики нередко пренебрегают совместимостью этих двух разделов документации.